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关于我区基层法院审判管理工作的调查与思考
作者:王海林  发布时间:2014-02-12 09:21:42 打印 字号: | |
  近几年来,随着人民法院改革的不断向前推进,我区基层人民法院的管理体制有了很大改进 ,初步建立了与市场经济相适应的新型的法院管理体系,形成了审判管理 、队伍管理和行政管理的三大管理格局,推动了审判工作的全面发展。但其中也存在一些不完善之处,笔者结合近几年来我区基层法院在审判管理方面的做法,就进一步完善审判管理体制问题进行了调查与分析,针对当前基层法院审判管理体制不完善之处,提出相应的改进建议。

  一、我区基层法院开展审判管理工作的主要做法和成效

  1999年10月《人民法院五年改革纲要》颁布实施后,以管理为突破口的各项法院改革在全国各级法院相继开展起来,自2002年5月至2010年底,我区基层人民法院普遍建立了人员分类管理、审判管理和司法行政管理制度,初步改变了传统的法院管理模式,较好地解决了审判工作中存在的司法行政化问题 ,强化了司法审判的独立性。期间,全区基层法院着手建立新的审判管理制度,探索走“大立案、精审判 、强执行、严监督”的发展路子。通过几年的努力 ,收到良好的效果。

  (一)建立了立、审、执三权分立的管理体制 。法院管理说到底就是如何保证审判权的正确行使,审判权作用发挥的好坏,直接关系到案件质量优劣,关系到能否实现司法公正。在具体实践中,我区基层法院牢牢把握审判权这一主线,在建立整个审判管理体制的过程中,处处围绕审判权,事事保障审判权。2002年至2003年,全区基层法院结合法院编制体制改革工作,全面实行了立案、审判、执行、监督相对独立,分权运作,平衡制约的新的审判权管理模式,把立案权、执行权从审判庭剥离出来,使法官专司审理和裁判之职,突出了合议庭在审判工作的中心地位,提高了审判效率和案件的审理质量。

  (二)实行了以审限跟踪为主要内容的审判流程管理 。审判流程管理是对案件的立案审查、排期开庭 、审限跟踪、结案归档等整个审理过程实施动态管理。它是对审理过程中各个环节进行监督管理的重要手段 ,目的是确保及时立案、及时审理、及时结案、及时归档,克服久拖不立、久拖不审、久拖不执的现象 ,提高审判的时效性,维护当事人的诉讼权利 。

  从开展审判流程管理工作情况来看,全区基层法院分前后两个阶段进行的。前一阶段 ,即2002年至2003年。全区基层法院着重加强案件的排期开庭 ,除基层人民法庭外,院机关由原来的各庭自行安排开庭,逐步过渡到由立案庭对所有案件实行排期开庭,立案庭定期通报排期开庭执行情况。第二阶段,即2003年至今 ,主要是强化审限跟踪管理 ,解决案件超期审理和超期执行的问题。具体做法是:采取信息局域网跟踪立案、审理和结案。立案庭每月对全院各类案件审、执期限情况进行通报,对办理超期案件的承办人给予通报批评。实行督办催办制度。对接近审限的案件,向合议庭或独任审判员发出书面催办通知,督促结案。建立“一案一卡”制度。每一个案件从立案开始,建立案件流程管理信息卡,随卷流动管理 ,该卡与法院信息系统软件相配套,共同对案件审限跟踪监督。同时,严格把握审限延长审批关。凡需延长审限的案件,必须在法定程序内办理延长手续 ,否则视为超期审理。实施审判流程管理以来,案件超期问题得到了较好的治理。

  (三)开展了卷宗质量评查工作。全区基层法院以审监庭为基础 ,并抽调些有丰富审判经验的老法官组成案件卷宗评查小组。每季度安排一周时间,对全院已审结的案件进行质量检查 ,对检查出来的实体、程序及卷宗材料等方面的问题 ,及时向承办人员进行通报,指出存在的问题,并利用全院业务工作讲评的机会,通报卷宗评查情况 ,并把案件质量考评情况作为年终考核干部的依据。这项工作开展以来,对案件质量跟踪管理起到了有效的监督作用。

  (四)自2010年8月,随着全国大法官审判管理专题研讨班在井冈山的召开,正式确定了审判管理的地位之后,2011年全区基层法院加大改革力度,先后成立了以审监庭兼职的正式机构——审判管理办公室,兼司审判管理工作,终使审判管理工作由台后走到了台前,由分散做到了集中,成为了法院管理工作中的重中之重,并借鉴外地先进经验,结合实际,制订了一系列管理制度,开展了质效评估、审判态势运行分析等工作,有力促进了审判质效的提高。

  二、目前我区基层法院审判管理工作中存在的问题及原因分析

  我区基层人民法院开展审判管理活动以来,初步将审判权与其他司法行政权相分离,弱化了审判工作的行政化管理 ,完善了权力监督制约机制 ,促进了审判的公正和效率 。但是,通过调查研究,我们感到基层法院审判管理工作中还有一些不容忽视的问题 ,主要体现在以下几个方面:

  1、审判管理的权威性不高。其表现为审判管理意识在基层法官的头脑中还没有完全建立起来。有些法官缺乏时间观念 ,办事随意性大,不重视审判程序和卷宗材料的完善等等 ,这些足以说明我们的许多审判人员缺乏管理训练,没有树立管理的权威意识。

  2、审判管理权力分散、可操作性不强。目前,我区基层法院审判管理工作虽由审监庭兼管,但案件审判流程管理却均由立案庭来抓,且其除了发挥立案、排期职能外,在管理上也仅限于审限跟踪,并没有做到案件审理各个节点的全面管理。而立案庭并不具有司法管理的职能,这样就形成了职能交叉、界限不清,使立案庭同时具有立案和审判管理的双重职能,既当管理者,又当被管理者,角色冲突,有时难以发挥监管作用,导致管理职权的弱化。又如卷宗评查工作,虽然以审监庭为主进行评查工作,但其同时又担负着再审和改判、发重案件的审理,同样发生角色冲突的问题。再如审判管理的系统软件之间的冲突,也给审判管理带来一定困难。我区基层法院没有专门的审判管理机构,人员编制也少,六县法院中,审监庭最多的4人,最少的2人,如此,在机构和人员编制上,也无法保障这些职权的有效落实。

  3、审判管理与现有的规定制度不衔接、不配套。我国目前诉讼法所规定的操作程序与法院所进行的各种审判管理改革不协调。一方面诉讼法律中并没有明确司法管理制度,另一方面法院内部制度方面强调落实各种单项管理要求,二者之间的差异导致在审判管理上无序性和随意性。今天,你这个法院出个招;明天,他那个法院又摸索出一套方法,使管理与审判始终行驶在不同轨道上,形不成合力。

剖析以上几个方面问题的原因,可以归纳为3点:

  一是对审判管理还缺乏理论认识 。过去我国法院体制是按照行政管理模式建立起来的,实行的是司法与行政一体化的管理方式。随着司法改革的深入,审判管理逐渐成为一个独立的体系,其追求的司法管理模式与过去的司政合一的方式有很大不同。实践中具体如何开展审判管理,在认识上缺乏理论的指导,管理上自然就难以形成有效的工作机制。目前,有许多法院仍然沿用着过去的行政管理方式,一些法官仍然按照自己的习惯去办案。这其中,还有部分法官简单地认为审判管理就是管着案件不超期限,其他没什么作用。这些都说明,审判管理工作还需要加强理论研究和指导。

  二是法院管理体制改革受制于地方机构编制约束。目前,法院对审判管理权的调整与分配,必然会带来法院内部各部门的职能转变。新的审判管理权调整后,由于没有编制和机构设置,许多基层法院只好将审判管理工作又分解到个别部门来完成,由于人员不足、职能交叉,往往是流于形式 。这在一定程度上削弱了审判管理的作用。

  三是基层法院现有条件还满足不了审判管理工作的要求。目前,我区绝大多数基层人民法院受当地经济制约,办公办案条件一般,难以拿出更多的资金投入到审判管理工作之中。按照审判管理工作的条件要求,每个基层人民法院至少要建立一套计算机局域网平台,保证办案人员每人有一台电脑,这样才能实现对案件审理的动态管理。这其中包括前期软硬件投资 、后期人员培训以及使用期间软件升级、局域网维护等,每年都需要大量经费投入 。这对于经济条件相对落后的基层人民法院来讲,是难以很好保障的。这也是影响基层法院管理改革的一个主要原因。

  三、构建基层法院审判管理体制的价值取向

 目前,我区基层人民法院所开展的审判管理工作尚处于摸索阶段,各个法院所采取的管理模式也不相同,所面临的困难和问题也有一些差别。就上述列举的共性问题来看,笔者认为,我区基层人民法院在审判管理的改革方面,还缺失科学的理论指导,有必要探索和建立符合实际的审判管理价值理论体系,以指导具体的改革实践。

  审判管理制度的构建是用于约束司法行为的,其管理理论要解决“管什么”和“怎样管”的问题。结合我区基层人民法院审判管理工作实践,笔者认为,开展审判管理工作必须统一一下几点认识:

  1 、审判管理体制应以保障秩序价值的实现为目标。审判管理是为了建立良好司法秩序,改革旧的审判管理模式,就是更好地追求司法的秩序价值 ,为审判提供可靠的保证。因此,笔者认为,科学的审判管理体制的构建,应以程序管理为中心,依托审判流程管理 ,对案件的立、审、执、监进行全诉讼过程的科学规范,并借助现代科技手段 ,对审判管理工作实行自动化监控,实现审判工作由行政管理向司法型管理的转化。

  2、审判管理体制应以改革审判方式为重点 。审判方式是法院与当事人之间在诉讼过程中的权限分配方式,其核心是审判的公开原则 。审判方式的改革目的就是要使审判模式 接近审判管理体制改革所要追求的正义、效率和秩序的价值目标。落实公开审判原则就是保证审判运作过程中科学性、公正性,实现诉讼制度的民主、文明。

  3、审判管理体制应以审判权监督为关键。审判管理是通过对权力的约束和制衡,维护秩序的合法,保障实体的正确 ,这就需要在立、审、执每个环节上,对审理程序进行把关,克服审判 工作中的随意性、“暗箱操作”问题,以维护诉讼的公正性、正当性和合法性。通过严格审判管理 ,能排除外界干扰,有效保障法官的独立审判,也是防止腐败的主要手段。

  4、审判管理体制应以审判流程管理为主体。审判流程管理是在实现立案、审判、执行、审判监督等功能相分离的基础上,通过对审判程序的管理与控制,使审判工作的各个环节相互衔接、相互制约 ,促进审判公开、高效、有序地开展。其实质就是将审判中的程序管理权与案件裁决权相分离,保障程序的公开与透明 ,最大限度地减少法官利用行政职权干预案件公正审判的不利因素。案件审判流程管理是整个审判管理体系的基础和操作平台。而其他的审判事务管理,如庭前准备 、案件质量评查等等 ,都是在案件审判流程管理平台上来展开的。科学地确立统一的案件流程管理制度,并将其公布于社会 ,使广大人民群众知道法院审判的运作程序 ,对于构建现代审判管理体制至关重要。

  四、完善基层法院审判管理体制的建议

  法院管理体制改革是一个系统工程 ,涉及到审判管理 、队伍管理和行政管理等诸多方面。笔者在此仅就审判管理方面谈一下自己看法。

  1、对审判管理职能进行界定。这就是说要明确审判管理职权,解决“管什么”的问题,使审判管理具有法定性和权威性,成为独立运作的管理系统,保障审判管理的有效落实。

  2、建立审判管理的专门机构 。目前,虽说我区基层法院的审判管理权由审监庭兼管,但管理职能却并不集中,而是分散于各个部门,存在职责不清、任务不明的情况,一旦出现管理问题 ,就难以协调 。建议建立审判管理的专门机构 ,赋予审判流程管理 、案件质量跟踪管理、审判工作考核以及协调审判工作开展等工作职能 ,通过案件的立案、送达、结案、归档等环节进行组织、协调和管理,实现对审判工作的管理。这样,既保证审判管理的宏观控制和高效运作,又能减少业务庭的负担,保障法官集中精力抓好案件的审理。

  3、研究和制定统一的审判管理工作制度。通过近几年开展审判管理工作,基层人民法院都积累了一定的管理经验。要通过加大对审判管理工作的调查和研究 ,尽快建立系统的、统一的审判管理工作制度,以规范基层人民法院的各项审判管理工作。目前,建立审判管理工作制度要着力解决与现有各项管理制度的配套问题。要确立审判管理的地位、职能和管理权限,从而增强审判管理的权威性和可操作性。

  4、转变审判委员会工作职能 。审判委员会要从研究具体的个案工作转到对审判工作的宏观管理和具体指导上来。这是加强审判管理的有效措施。专门设置的审判管理机构 ,接受审委会的指导并对其负责 ,审委会对审判工作的管理要求,通过审判管理机构进行组织实施 ,共同负责抓好审判管理工作。

  5、加大对审判管理工作的后勤保障力度。基层法院审判管理工作是在近几年法院改革中建立起来的,这项工作从一开始就建立在计算机自动化管理的技术平台之上,是一项起点高、科技化程度高和资金投入大的系统工程 。要保证审判管理扎实有效地落实到实处,必须做到资金保障到位、设备配置到位、人员培训到位。因此,建议上级法院要在指导基层法院审判管理工作的同时,努力帮助基层法院排忧解难,解决基层法院在落实审判管理工作中所遇到实际困难 ,以提高基层法院的审判管理工作水平。
来源:海东市中级人民法院
责任编辑:葛恒美